Le projet de loi de modernisation de l’économie qui devrait être discuté prochainement devrait comporter différentes dispositions fiscales nouvelles. Ainsi, alors que l’encre des lois de finances de la fin de l’année 2007 (loi de finances pour 2008 et loi de finances rectificatives pour 2007 adoptées fin décembre 2007) est à peine sèche, de nouvelles règles fiscales sont déjà annoncées. Encore faut-il rappeler que, quatre mois seulement avant l’adoption des lois de finances de fin 2007, la loi pour le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat (dite loi TEPA) avait également instauré de nombreuses nouvelles règles fiscales. Faisons le pari que la prochaine revue générale des prélèvements obligatoires entraînera également quelques modifications fiscales dans un avenir proche.
Il n’est pas de mon ressort de commenter ici le bien-fondé de toutes ces nouvelles dispositions. En revanche, on ne peut s’empêcher de rappeler qu’une institution aussi respectable que le Conseil d’Etat a souligné dans son rapport annuel de 1991, puis de nouveau dans son rapport annuel de 2006 la nécessité de contrôler le nombre de lois votées, rappelant, en des termes plus choisis, que la qualité du travail du législateur n’est pas nécessairement corrélée au poids annuel du Journal Officiel.
Dans ces conditions, l’adage « nul n’est censé ignoré la loi » n’a jamais été aussi difficile à respecter pour le contribuable.
Si l’on ajoute aux textes de nature législative ceux de nature règlementaire (décrets, arrêtés) et les commentaires de l’administration par voie d’instruction (une soixantaine d’instructions de janvier à mars 2008) ainsi que les décisions de jurisprudence, l’avalanche de normes à prendre en compte par le contribuable paraît sans fin.
Certes, il est illusoire de rêver aujourd’hui à une société sans de multiples échelons de règles. Dans son rapport de 2006, le Conseil d’Etat, pour éviter la trompeuse facilité du « c’était mieux avant », rappelait que Montaigne déjà se plaignait du nombre trop élevé de lois en France. Par ailleurs, ces nombreux textes sont souvent utiles, comme certains commentaires éclairants de l’administration. Mais l’administration fiscale elle-même n’arrive plus à suivre le rythme du législateur. Ainsi, dans une instruction du 21 février 2008, l’administration commente certaines dispositions de la loi TEPA d’août 2007 applicable en matière de réduction d’ISF en cas d’investissement dans les PME tout en avertissant que les modifications apportées à ce dispositif par les lois de finances de fin 2007 ne sont pas pris en compte dans cette instruction et feront l’objet d’une nouvelle instruction …
Ce cas de figure d’un régime fiscal, qui fait l’objet de modification peu de temps après son renouvellement n’est pas unique. Il suffit de prendre l’exemple, parmi d’autres, du régime d’imposition des plus-values à long terme sur cession de titres de participation dans des sociétés à prépondérance immobilière non cotées détenus par des sociétés. Ces plus-values sont imposées depuis le 26 septembre 2007 sans avertissement préalable au taux de 33,1/3%, quand elles étaient imposées à 15 % depuis 2005 suite à la réforme des plus-values à long terme sur titres de participation et à 19 % avant 2005.
Le consentement à l’impôt est consubstantiel à la démocratie. Or la pérennité d’une disposition peut favoriser son acceptation. A modifier trop souvent la loi fiscale, au risque de perdre de vue toute cohérence globale, celle-ci et son auteur ne risquent-ils pas de perdre leur autorité ? Le juge, notamment communautaire qui a développé les principes de sécurité juridique ou de confiance légitime, pourrait en bénéficier. Dans le meilleur des cas.
Vincent Chaulin
Avocat au Barreau de Paris
Spécialiste en Droit Fiscal
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Bonne continuation